Der deutsche Sozialstaat

Liberale Wege aus der Krise...

Der Deutsche Sozialstaat ist viel gerühmt, teils kopiert, teils neidisch beäugt. Seine Erfindung mit den Anfängen in den Sozialversicherungen Bismarcks bis hin zu einem ausgeklügelten Leistungssystem, welches heute über hundert einzelne Leitungen umfasst, ist mittlerweile zu einem undurchschaubaren Verteilapparat geworden, der mehr als Problem angesehen werden muss, anstatt als große Errungenschaft. Im Folgenden wird der Versuch eines Rückblickes unternommen, um die Grundlage für einen Ausblick zu erhalten.


- Der Weg in die Krise -

Im Wortsinne bedeutet sozial gemeinschaftlich/gesellschaftlich, also eben nicht staatlich. Die Erfindung des Sozialstaates führt Gesellschaft und Staat zusammen und institutionalisiert sie. Der Sozialstaat überträgt gesellschaftliche Tugenden der Nächstenliebe und der Fürsorge, die vor allem dem christlichen Menschenbild entsprechen, und die zuvor von Kirche und Wohlfahrt sowie den Menschen untereinander übernommen worden sind, auf den Staat. Konsequenz ist der Verlust des bürgerschaftlichen Gemeinsinns, sich untereinander zu helfen. An deren Stelle ist durch die Verstaatlichung dieser Tugenden eine umfassende Mentalität des Forderns und Abwartens getreten, die das Gegenteil einer aktiven Bürgergesellschaft darstellen.

Und die Historie hat bewiesen, dass für die Entwicklung des Sozialstaates nur selten rein altruistische Gründe ausschlaggebend waren; anstatt den Menschen primär zu helfen, wollte Reichskanzler Otto von Bismarck in den 80er Jahren des 19. Jahrhunderts mit der Einführung der Renten-, Kranken- und Unfallversicherung die wachsende Bevölkerungsschicht der Industriearbeiter von revolutionären Bestrebungen abhalten. Neben der vermeintlichen Sicherheit für die Bürger entstand eine Mentalität des Anspruchsdenkens und des Abwartens.

Ludwig Erhard mahnte seine Mitbürger gerne, dass jeder staatlichen Wohltat eine privat erwirtschaftete Leistung gegenüber stehen müsse. Wer den Zusammenhang bestreite, so Erhard, gerate in den Verdacht, „das deutsche Volk einschläfern zu wollen“. Doch diese Mahnung ist bis zum heutigen Tag verblasst. Der Sozialstaat wurde ausgebaut, allen Problemlagen der Menschen eine teure staatliche Antwort gegenübergestellt. Auch Wilhelm Röpke als einer der Väter der Sozialen Marktwirtschaft erkannte 1958 diese Gefahren: „Die Gefahren des Wohlfahrtsstaates sind umso ernster zu nehmen, als in seiner Natur nichts liegt, was ihm selber eine Grenze setzen würde. Er hat vielmehr die entgegengesetzte und überaus kräftige Tendenz zur immer weiteren Ausdehnung“.

Aber diese Mahnungen verpufften und wurden allzu schnell Realität. Der Sozialstaat, konzipiert als Notanker für schwere Schicksalsschläge, hat sich bis heute zum großen Ernährer breiter Bevölkerungsgruppen entwickelt. Laut des Münchner Ifo-Institutes beziehen im deutschen Osten im Jahr 2004 ganze 47 Prozent aller Erwachsenen und 38 Prozent im Westen ausschließlich aus Transferleistungen. Hinzukommt, dass die Sozialversicherungen keine Versicherungen sind, bei denen Beiträge und Ausschüttungen in einem wirtschaftlichen Verhältnis zueinander stehen. Denn von dem knapp 700 Milliarden Euro umfassendem jährlichen Sozialbudget, das über die über 100 Leistungen den Betroffenen zukommt, werden nur gut 60 Prozent aus Beiträgen bezahlt. Die anderen 40 Prozent sind Steuergeld. Das Fazit ist, dass die Sozialsysteme schon lange nicht mehr in der Lage sind, die Ansprüche der Mitglieder der Sozialversicherungen aus selbst decken zu können. Die Sozialkassen sind keine Versicherungen, die in guten Zeiten Geld anlegen, um es den Versicherten im Schadens- oder Ereignisfall auszuzahlen. Die Sozialkassen sammeln Geld ein, schütten es direkt wieder aus und füllen es nebenbei mit Steuergeldern auf. Mit dem Versicherungsgedanken hat dies nichts zu tun!

Und: die wirklichen Versicherungselemente, die es gab, wurden spätestens in der Bundesrepublik durch Kanzler Adenauer aufgelöst. Das Bismarksche Rentensystem mit Rücklagenbildung opferte Adenauer am 22. Januar 1957 mit dem „Rentenneuregelungsgesetz“ der sog. Umlagefinanzierung. Unterstützung fand Adenauer in den Fraktionen von CDU, CSU und SPD. Um die Rentner „am Wirtschaftswunderteilhaben zu lassen“, löste er die Rücklagen auf, schüttete sie aus und füllte so die Portemonais der Rentner. Seine Idee, die neu geborene Generation zahlt für die existierende. Inspiriert war Adenauer durch den zu dem Zeitpunkt recht unbekannten Schweizer Nationalökonomen Wilfried Schreiber, der darin den Vertrag zwischen zwei Generationen beschrieb. Die Idee: die arbeitende Generation erwirtschaftet das Geld für die inaktive Gruppe der Rentner. Solange also Arbeit und Kinder vorhanden waren, war dieses Modell anscheinend unproblematisch. Und es faszinierte ihn, weil die Rentnergeneration endlich am Aufschwung und Wirtschaftswunder teilnehmen konnte. Daneben wurde mit der „dynamischen Rente“ ein weiteres Element geschaffen, was uns heute vor große Herausforderungen stellt: steigen die Löhne, steigt die Rente. Garniert wurde diese Reform durch den Kanzler natürlich mit einem gesellschaftspolitischen Argument: die eine Generation steht für die andere ein, Junge für Alte, also echte Solidarität!

Doch dieses Modell war trotz des bekannten Satzes Adenauers „Kinder werden immer geboren“ schon zu seiner Einführung überholt. Alle Experten warnten vor den Gefahren, sogar Schreiber selbst. Ein Jahrhundert-Irrtum, ob vorausgesehen oder nicht, folgte. Die letzte Generation, die sich komplett selbst reproduzierte, wurde 1875 geboren. Diese grundlegende Veränderung der Systematik hat zur Folge, dass die Geburt eines Kindes nicht nur für das Elternpaar ein denkwürdiger Moment ist, sondern auch für die Leistungsempfänger. Somit geht es bei einer guten Familienpolitik nicht nur um den Fortbestand der Nation, der Vereinbarkeit von Familie und Beruf, sondern vor allem um die Zukunft unserer Rentner. 1970 zahlten noch 22 Millionen Erwerbstätige für gut 8 Millionen Rentner rund 11,4 Milliarden Euro, so zahlten 2004 27,5 Millionen Erwerbstätige für 20 Millionen Rentner rund 140 Milliarden Euro. Dies und die längere Lebenserwartung führen zu einem kaum ausweichbaren Scheitern des Generationenvertrages, den Adenauer als unzerstörbar bezeichnet hatte.

Adenauers „Reformbestreben“ begrenzte sich aber nicht nur auf die Rentenpolitik. Die Erfindung neuer Sozialleistungen wurde gewieft als Stimmenkaufinstrument eingesetzt. Dem Wirtschaftswunder folgte das Sozialstaatswunder. Der Beginn lag zunächst nachvollziehbarer Weise in der Hilfe für Opfer des Krieges. Aus Steuergeldern wurden Finanzhilfen an Opfer des Krieges geleistet. Diese Gesetzesgrundlagen wurden sukzessive ausgebaut, bis hin zur Zahlung von Flüchtlingen und politischen Gefangenen, die aus diesem Topf bezahlt wurden. Bis Mitte der Siebziger Jahre wurden knapp 100 Milliarden Euro aus dieser Kasse, das 30fache Volumen des Marshallplanes, geleistet.

Eine Politik, die auch heute noch gerne Nachahmer findet. Fortgesetzt wurde diese Politik auch von seinen Nachfolgern. In Zeiten voller Kassen und Überschüssen, wie sie die Sozialliberale Koalition, die von 1969 bis 1982 und Brandt und Schmidt regierte, zunächst vorfand, wurden weitere Leistungsgesetze geboren. Auch in der Ära Kohl kam es nicht zu einem konsequenten Gegensteuern.

Ein weiterer wesentlicher Baustein für die Ausweitung des Sozialstaates war die immer stärkere Einbeziehung neuer Personenkreise in die Sozialversicherung. Die Ausdehnung der Versicherungspflicht in der Renten- und Krankenversicherung führt dazu, dass mittlerweile nahezu alle Erwerbstätigen in der gesetzliche Rennten- und Krankenversicherung zwangsversichert.

Wie das Frankfurter Institut für Wirtschaftspolitik feststellte, ist die soziale Marktwirtschaft zur Sozialwirtschaft mutiert. Sozialstaat und Arbeitsmarkt sind im jetzigen System untrennbar miteinander verknüpft. Funktioniert der Arbeitsmarkt nicht, gerät auch der Sozialstaat. Diese Verbindung ist verheerend, denn steigt die Arbeitslosigkeit, erhöhen sich auch die Kosten des Sozialstaates, und diese, da sie ausschließlich von Arbeitnehmern durch Beiträge finanziert werden, wie Beiträge zur Kranken-, Arbeitslosen und Rentenversicherung sowie zur Pflegeversicherung, treiben sie die Kosten der Arbeit zusätzlich in die Höhe. 1970 lag die Arbeitslosenquote noch bei 0,7 Prozent und umfasste 170.000 Arbeitslose, die Sozialabgaben machten 26,5 Prozent des Lohnes aus. Bis 1980 war die Arbeitslosenquote auf 3,8 Prozent gestiegen (900.000 Arbeitlose) und es mussten 32,4 Prozent für den Sozialstaat bezahlt werden. Der Höhepunkt war im Jahr 2004 in der Regierungszeit Schröder erreicht. Bei 4,5 Millionen arbeitslosen Menschen (11 Prozent) kostete der Sozialstaat unglaubliche 40 Prozent.

Jeder dritte Euro wird in der Bundesrepublik wird heute für soziale Zwecke ausgegeben. Der Sozialstaat steht in der Gefahr, zum Versorgungsstaat zu degenerieren, die Freiheit des Bürgers zu ersticken und sich selbst zu ruinieren. Schon von liberalen Denkern wird die Gefahr der Bürokratisierung und des verstärkten staatlichen Einflusses betont. Hayek warnt vor einer neuen Knechtschaft, die aus einem Überhand nehmen des Sozialstaates folgt.

Verursacht wurden diese Auswüchse von verschiedenen Fehlentwicklungen. Die Expansion des Sozialleistungssystems in den siebziger Jahren deutet darauf hin, dass die Prinzipien der Subsidiarität sowie der Hilfe zur Selbsthilfe missachtet wurden. Selbstverantwortung und Leistungswille des Bürgers sind eine wesentliche Voraussetzung für das Funktionieren des Sozialstaats. Beim Aufbau der sozialstaatlichen Absicherung ist systematisch der Fehler begangen worden, in einseitiger Weise die Generationen der Erwerbstätigen und Rentner zu berücksichtigen, die Generationen der Kinder jedoch zu übergehen.

Ein weiteres Problem der staatlichen Sozialpolitik lag und liegt im vollständigen Ausschalten von Marktmechanismen. An die Stelle von Angebot und Nachfrage sind Politik, Administration und Verbände und Leistungserbringer im Sozialbereich getreten. Für vermeintliche Problemlagen werden Programme aufgelegt, die helfen sollen. Häufig steht am Ende allerdings das Ausschalten jeglicher Eigeninitiative. Die anfangs eng umgrenzten Systeme wurden stetig ausgebaut.

Strukturell gliedert sich das Sozialleistungssystem der Bundesrepublik nach Institutionen betrachtet heute in zwei Teile. Den mit Abstand größeren Teil umfassen die direkten Leistungen der allgemeinen Systeme wie die Sozialversicherung, Arbeitgeberleistungen, Entschädigungen und soziale Hilfen und Dienste. Die Sozialversicherung macht hierbei den bedeutendsten Teil aus, da durch die ständige Ausweitung des Kreises der Betroffenen in den 70er Jahren heute etwa 90% der gesamten Erwerbsbevölkerung von deren Wirkungskreis umfasst sind. Den kleineren Teil bilden die indirekten Leistungen vor allem in Form von Steuerermäßigungen, welche insbesondere der sog. Familienlastenausgleich, abzugsfähige Sonderausgaben und der Wohnungsbau sind. Nachdem in den 50er und 60er Jahren die großen Sicherungssysteme, Entschädigungsgesetze und Finanzverbünde zwischen einzelnen Leistungsträgern hergestellt worden sind, ist in den 70er Jahren damit begonnen worden, große Teile des Sozialrechts in ein umfassendes Sozialgesetzbuch zusammenzufassen. Betrachtet man die einzelnen Institutionen, so sagen diese nur etwas über die Gesamtstruktur der Sozialleistungssysteme aus, nicht aber darüber, wofür entsprechende Leistungen aufgewandt werden. Ein Vergleich der Jahre 1970 bis 1990 zeigt, dass bereits in dieser Zeit der Bereich „Alter und Hinterbliebene“, also Rentenpolitik und Alter, das größte Gewicht der Sozialausgaben innehatte. Rang zwei stellte der Bereich Gesundheit dar, wohingegen der Bereich Familie bereits erheblich an Bedeutung verloren hatte.


- Ausweg aus der Krise -

Grundlage jeder Reformbestrebung muss die Frage sein, welches Gesellschaftsbild ihr zugrunde gelegt werden soll und ob man bereit ist, aus Fehlern der Vergangenheit zu lernen. Wir Liberale wollen die aktive Bürgergesellschaft. In den Wiesbadener Grundsätzen der FDP von 1997 ist festgelegt: „In der liberalen Bürgergesellschaft entscheidet der einzelne Bürger aus eigener Initiative. Die liberale Bürgergesellschaft ist eine Teilhabergesellschaft, weil sie nicht aus verordneten Gemeinschaften besteht, sondern weil sich die Bürger aus eigener Initiative in freiwilligen Zusammenschlüssen selbst organisieren. Der liberale Staat ist ein Bürgerstaat, weil die Bürger ihrem Staat bestimmte Aufgaben übertragen und ihn selbst demokratisch organisieren. Die liberale Wirtschaftsordnung ist eine Wirtschaft von Teilhabern. Marktwirtschaft vermittelt Chancen auf Teilhabe. Wer nicht teilhaben kann, ist nicht frei. Umgekehrt setzt Teilhabe die Freiheit des Einzelnen voraus. (…) Die Liberalen setzen zuerst auf freiwilliges Engagement aus Verantwortung für den anderen, auf freiwilligen Verzicht, auf Teilen statt Zuteilen. Nur wer über sein Leben selbst bestimmt, kann sich bewusst und frei für andere einsetzen. Der notwendige Abbau des staatlichen Engagements und staatlicher Regulierung muss verbunden sein mit der Solidarität für diejenigen, die des Schutzes und der Hilfe besonders bedürfen. Die Solidarität mit Schwächeren in der Gesellschaft ist eine Forderung des Liberalismus. Denn Freiheit bedeutet auch die Chance zur Wahrnehmung von Freiheit. Solche Chancen zu eröffnen, ist nicht nur Aufgabe des Staates - jeder Einzelne kann dazu beitragen. Diese Solidarität kann jeder im täglichen Leben zeigen. Wir müssen den Menschen die Möglichkeit zurückgeben, in diesem Sinne sozial zu handeln und in diesem Handeln auch einen Sinn ihres Lebens zu erfahren. (…) Ein freiheitliches Gemeinwesen lebt davon, dass die Bürger bereit sind, in freier Entscheidung Verantwortung für sich und für andere zu übernehmen. Freiwillige Übernahme von Verantwortung und Bürgersinn sind Zwang und dem bevormundenden Fürsorgestaat überlegen. Der Bürger kommt für Liberale vor der Institution.“
Schon 1971 in den„Freiburger Thesen“ war dies von den Liberalen erkannt worden. „Nur die Freiheit zur Selbstbestimmung schafft den notwendigen Raum in dem sich Würde und Glück jedes einzelnen Menschen erst entfalten können. Der faire Wettbewerb unter freiem Austausch von Ideen und Waren ist am besten geeignet zur Entwicklung der Talente und Fähigkeiten eines jeden Menschen.“

In der Entstehungsphase des Bürgertums hätte es übrigens des Zusatzes „aktiv“ nicht gebraucht, doch muss heute leider klar herausgestellt werden, dass der Zustand des Bürgers Aktivität voraussetzt. Selbstbewusst, gemeinwohlorientiert und engagiert sollen diese Bürger sein, die ihr Leben in die eigenen Hände nehmen. Sie engagieren sic für ihre Umwelt und vor allem ihre Familie, die die wichtigste Verantwortungsgemeinschaft darstellt.

Weniger Staat und weniger Bürokratie durch Dezentralisierung, Privatisierung und Abbau von Reglementierungen sind die wichtigen und richtigen Instrumente der liberalen Bürgergesellschaft, um den Bürger wieder seine Handlungsfreiheit zurückzugeben. Der Staat ist nicht der Vormund der Bürger, sondern deren Instrument zur Sicherung der offenen Bürgergesellschaft.

Auch Sir Ralf Dahrendorf spricht sich in seinen Schriften für die Reform des Sozialstaates alter Prägung aus. Danach müssten Menschen mehr wollen und zugleich bereit sein, auf unmittelbares Vergnügen zugunsten größerer Befriedigungen in einer möglicherweise fernen Zukunft zu verzichten. Auch die Bürgergesellschaft nach dem Bild von Dahrendorf ist nicht einfach eine Gesellschaft von Individuen, sondern eine Gesellschaft von mündigen Bürgern, also ein Ergebnis der Zivilisation. Auch Kant wusste schon genau, was die Verbindung von Recht und Freiheit verlangte, er nannte es die bürgerliche Gesellschaft. Deshalb: wer Sozialpolitik für eine aktive Bürgergesellschaft möchte, unterstützt alle Elemente, die zur Aktivierung beitragen. Hilfe zur Selbsthilfe muss die Grundlage sein.

Ein weiterer Baustein für einen Weg aus der Krise ist neben dem liberalen Bürgergeld, was die über hundert Transferleistungen vereinheitlichen und transparenter machen würde, einer Bildungspolitik, die Chancengerechtigkeit eröffnen muss, vor allem anderen das Ziel, Menschen in Notlagen wieder auf die eigenen Füße zu stellen, in dem man sie in den Arbeitsmarkt reinitegriert. Die Hartz-Reformen der Schröder-Regierung sind ein richtiger Schritt gewesen. Das Prinzip des Förderns und Forderns darf indes nicht aufgeweicht werden, in dem die melancholischen Sozialpolitiker der Grossen Koalition sich frühere Zeiten zurückwünschen und nur noch das Fördern in den Mittelpunkt stellen. Auch hier ist die aktive Bürgergesellschaft gefragt, in der der Einzelne in der Notlage auf die Solidarität der Gesellschaft vertrauen können muss, sie aber nicht zum Normalzustand werden lassen darf!

Die Belastung der Arbeitskosten durch die Sozialpolitik war und ist ein Fehler und muss dringend korrigiert werden. Nur eine Entkoppelung wird die weiter notwendige Dynamik am Arbeitsmarkt endlich entstehen lassen, die auch Voraussetzung für die Reintegration in Arbeit darstellt.

Ein weiteres Ziel der aktiven Bürgergesellschaft muss letztlich die bedarfsgerechte Hilfe zur Selbsthilfe sein. Es muss sich stets die Frage gestellt werden, hilft die angebotene Leistung tatsächlich den Menschen, ihre Probleme zu bewältigen? Klare Evaluationsmechanismen, die die Wirksamkeit der Maßnahme nachweisen, sind zwingend notwendig. Der Glaube daran, man habe mit einem staatlichen Programm einer bestimmten Gruppe von Menschen geholfen, um häufig das Gewissen von Sozialpolitikern zu erleichtern, reicht nicht aus. Aus diesem Grund müssen sämtliche Sozialprogramme auf den Prüfstand. Sie müssen neu geordnet und mit Prioritäten versehen werden. Ein Bestandsschutz darf es im Interesse der Betroffenen nicht geben.

Die Fehlentwicklung des Sozialstaates in der Bundesrepublik ist unstreitig. Es gilt, aus den Fehlern zu lernen und sie in den kommenden Jahren in die politischen Entscheidungsprozesse einfließen zu lassen. Ein Umsteuern ist möglich. Das sich der Mut auszahlt, ist in Ansätzen an den Ergebnissen der Hartz-Reformen abzulesen. Eine Möglichkeit zu Umsteuern ist auch da: die vielen Leistungsgesetze wurden von Parlamentariern gemacht, diese können sie auch ändern. Sollte dies nicht gelingen, wird dieser Sozialstaat unsere Gesellschaft endgültig lähmen und finanziell erdrosseln. Die Entstehung von Arbeitsplätzen würde weiter verhindert, das bürgerschaftliche Engagement weiter gebremst. Dies würde niemandem helfen!

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